土地储备专项债在停发五年后，近期重新开始进入密集落地阶段。

2025年政府工作报告中指出，计划安排地方政府专项债券4.4万亿元，同比增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房等项目。随后，自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确了操作细节，标志着土储专项债的正式重启。

今年2月，广东率先招标发行了两期合计307.19亿元的专项债券，资金将全部用于回收闲置存量土地，支持广东省内19个市的86个项目。这也是全国首批用于收购存量闲置土地的地方政府专项债券。

据不完全统计，截至目前，已有广东、吉林、河南、四川、江西和福建六省公示了收购存量闲置土地项目的信息，涉及资金规模（含拟定）已达599.15亿元。

新规严禁资金空转

允许专项债收储土地的信号在去年已初现端倪。

2024年10月，财政部明确表示支持地方政府使用专项债收购存量闲置土地；同年12月，国务院也指出允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。

今年1月，财政部进一步指出，在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房的专项债项目，并强调已明确专项债管理的相关要求。

春节后，各地土地收储计划持续推进。2月23日，广东省率先发行专项债券资金用于收购存量土地，成为全国首例。

据不完全统计，截至3月22日，已有六省公示了收购存量闲置土地项目的信息，涉及收储地块超过380宗，资金规模（含拟定）接近600亿元。

其中，广东前期公布的收储项目最多，合计165个，涉及资金372.77亿元；四川涉及118个项目，资金105.5亿元；福建涉及34个项目，规模82.2亿元；江西公布收储项目14个，规模17.68亿元；河南公布项目46个，规模16.35亿元；吉林公布项目5个，规模4.65亿元。

据不完全统计，截至3月22日，各地发布的收储项目信息情况。（制表：李杭、王晨婷）

近日，关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知适时出台，为土地收储工作提供了更明确的指引。

中指研究院政策研究总监陈文静指出，相较于2017年的相关规定，此次通知在收地范围、申报审核流程、资金和收益的平衡方面都进行了进一步明确。

通知明确，存量闲置土地包括企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。但需要注意的是，2024年11月7日之后供应的土地并不在存量闲置土地的范畴之内。

在专项债申报审核流程上，通知强调，地方各级自然资源部门需优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，并确保土地权属清晰无纠纷。财政部门则负责监督发债全流程。

根据要求，专项债资金必须严格对应项目，允许同一项目内不同地块间资金调剂，但需确保整体收益覆盖成本，并根据市场供需合理确定债券期限。同时，地方政府须对项目真实性负责，严禁资金空转，省级部门需每年上报资金使用情况，中央将随机抽查重点项目，以防范风险。

值得一提的是，通知未限定土地储备专项债用于土地储备的发行期限，给予地方政府更多灵活性。

收储折扣多在7-9折之间

通过一个地块的流转变化，可以更好地理解土地收储和专项债。

在广东首批发行的专项债中，广州以约60.46亿元排在首位，涉及6宗土地。其中，位于广州市海珠区工业大道南大干围的两幅地块，总用地面积约为1.55万平方米。

2021年7月，越秀地产通过旗下非全资附属公司收购拥有该地块的佰城投资98%股权。但直到2024年底，该地块仍未开发。2024年10月，广州市规划和自然资源局公布了该地块的规划调整方案。11月，越秀地产与广州市土地开发中心签订收储协议，预计可获得约15.29亿元的现金补偿。

前后三年半，虽然开发商多花了七亿元，但地块由商业用途变为住宅用途，货值相对更高，变现也更为容易。对当地政府来说，以专项债形式支出补偿金，在一个月内就重新获得收益，还涨价近5亿元，未增加债务负担的同时增加了财政收入。

不过，也并非所有的交易都能如此顺遂。土储专项债在运用过程中，存在对平台债务或隐债进行置换的操作可能性，从而带来地方债资金一定程度上空转的可能，这也是2019年9月土储专项债被叫停的主要原因。

随着土地市场的变化和化债力度的增加，先前的阻碍逐步化解。但在本次新政中，还是特别强调了“收回、收购存量土地应当量力而行，不增加政府隐性债务风险”“不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题”。

对开发商来说，虽然土地收储加快能推动部分资金回笼，拿到“救命钱”，但在收储过程中，复杂的债权债务关系、收储价格过低等都会造成一定阻碍。根据公开数据，收储地块价格普遍低于当初出让价，折扣在7-9折之间。

今年整体规模或超万亿

时隔五年后，土储专项债重启，旨在刺激楼市回暖。

目前，楼市各项数据仍在止跌回稳的过程中。1—2月份，全国房地产开发投资同比下降9.8%，降幅比上年全年收窄0.8个百分点；新建商品房销售额同比下降2.6%。

同策研究院联席院长宋红卫指出，土储规则调整从长远来看是完善土地储备制度，但针对当前楼市问题的目的也比较明显。通过收储企业闲置用地，房企能够直接实现资产变现，极大程度上化解了房地产行业的风险问题。

此外，宋红卫还谈到，在供求关系发生重大变化的背景下，政府收储这类地块并调整规划条件后，能让原本“陷入困境”的地块重获盘活机会，优化了房地产市场的供需结构，提高了土地资源的利用效率。

不过，新政中也提到了收回项目“原则上当年不再供应用于房地产开发，收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制”。在当前房地产市场仍需进一步回稳，投资需求不足的现状下，收回的土地可能会转向民生或实体经济领域。

谈及后续土储专项债规模，中信证券研究报告认为，按照过往发行经验，2025年土储专项债发行规模或在6000亿元-1万亿元区间。民生固收研报也指出，结合历史的发行规模，今年土储专项债的规模或在6000-12000亿元。

宋红卫预计，今年政府安排的4.4万亿元专项债预算中，用于土地收储的资金规模将超过总额的三分之一，即总规模或在万亿以上，并有望在核心重点城市和保交楼问题较大的地区率先落地。

陈文静认为，预计未来各地将加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏。

（文章来源：时代周报）